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PPP模式首要问题是政府投资退出

分类:
建言
作者:
来源:
2015/06/26 13:56
【摘要】:
关心政府和社会资本合作(PPP,Public-Private Partnership)模式的人,应该仔细读一读上个月发布的国务院42号文,尤其是第四部分的前三个条款。  这三个条款如果用几句话来概括的话就是,一、绝大部分公共服务都鼓励用PPP模式来运作,二、积极用PPP模式化解存量公共服务项目的债务,三、新建公共服务项目要合理选择PPP模式。如果把所有的“公共服务”一词用“政府投资”来替换——事实

  关心政府和社会资本合作(PPP,Public-Private Partnership)模式的人,应该仔细读一读上个月发布的国务院42号文,尤其是第四部分的前三个条款。
  这三个条款如果用几句话来概括的话就是,一、绝大部分公共服务都鼓励用PPP模式来运作,二、积极用PPP模式化解存量公共服务项目的债务,三、新建公共服务项目要合理选择PPP模式。如果把所有的“公共服务”一词用“政府投资”来替换——事实上这种替换并非毫无道理,以往中国经济发展的实践证明,公共服务等同于公共投资,基本等同于政府投资——你会发现,这是一场政府投资的战略性大撤退。
  要理解这一点,首先需要重新认识PPP中的最后一个P,即“合作”的意义。大多数对PPP模式有所误解的人,包括地方政府官员,都会天然地认为,政府和社会资本合作,类似于政府和社会资本“合资”,即双方成为同一个层面上的经济主体,各自拿出真金白银,并按照一定比例投资一个公共服务项目。因此,他们认为,政府投资在PPP里是不可或缺的,社会资本只不过是配角,是帮助政府融资的一个手段。
  这混淆了“合作”和“合资”之间的根本不同,如果PPP按照这种方式操作,只能变成翻版的融资平台。
  仅从词义上来理解,所谓“合作”,需求来自于各自擅长领域和能力的不同,所谓“有分工,才有合作”。政府与社会资本的角色不同,能力不同,各有分工,所以才有合作的可能。那么在政府和社会资本之间,谁更擅长投资一个项目,比如建一座桥、修一条马路、造一座污水处理厂,显然是后者;谁更有能力去评价一个项目是否属于急迫需要提供的公共服务,以及在多大程度上满足了公众需要,显然是前者。
  那么,以往的公共服务都是如何提供的呢?就中国来说,长期以来是政府主导投资的模式,其优点是集中力量办大事,速战速决;缺点则是不算经济账,预算软约束。导致的结果是:政府决定投资、政府花钱建设、政府决定价格、政府提供补贴,政府及其控制的国有企业,成为公共产品和服务投资、运营的主体,并通过地方融资平台为其输血,三者利益捆绑,责权利不分。这是中国十几年推动投资体制改革所试图解决的问题。
  如果说公共服务也是一种商品的话,它至少应该包括生产者、购买者和最终消费者三个主体。上述做法的含义是,政府包揽了公共服务的生产者和购买者双重角色,然后直接将一个庞然大物扔到最终消费者,也就是公众面前,由于内部过程不透明,看不清其中的操作细节,同时政府既当裁判员又当运动员,因此也无法对其效果作出公正的评价。
  按照主流经济学的说法,提供公共服务是政府的天职,这句话并没有错。但在如何提供公共服务这个问题上,迄今为止没有一条经济学理论说过,政府代替民众花的这笔钱,究竟是应该用在生产上——形成公共投资,还是应该用在购买上——变成公共消费。
  PPP应用于公共服务领域的作用,其实就是将政府从直接投资人变成中间消费者,从公共服务的生产链条中脱离出来,核心的问题就是解决政府投资退出。这包含三方面:以前的投资怎么退出,未来还参与不参与,政府投资的禁区如何划定。
  回过头来看国务院的42号文,从某种意义上说,这是中国在公共服务领域对政府投资设定的一个“负面清单”,而这个清单是被地方政府债务问题倒逼出来的。眼下来看,这份清单里还缺少一些对社会资本来说很有吸引力的内容,但趋势已经很明显了,伴随着地方债务问题的逐步解决和压力释放,还会有越来越多政府投资退出的领域和项目,等待社会资本去收割。
  问题在于,政府做好了在公共服务的投资领域撤退的准备,但同时有没有做好在消费领域变成把关人的角色呢?

                                     (来源:经济观察报)

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